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湖北省恩施市人民检察院

乡镇检察室的职能定位设想

时间:2014-11-18 来源:恩施市人民检察院 访问量:

 乡镇检察室的职能定位设想

——以恩施市检察室建设为例

恩施市人民检察院检察长 向朝敏

检察联络室是检察机关延伸法律监督触角的重要载体,承担着化解基层社会矛盾、参与社会管理创新的重要职责。现阶段基层检察联络室建设总体上处于探索阶段,笔者深入部分乡镇办进行专题调研,立足于检察联络室的运行实际,着重对联络检察室的发展历程、职能定位、存在问题进行研究,提出关于检察室建设的几点设想,以期推动基层检察室的健康发展。

一、恩施市乡镇检察室发展的历史沿革。

1、起步1982-1989年)。随着检察机关的恢复重建,向乡镇延伸检察职能迅速引起各级检察机关的重视。从1982年开始,检察机关陆续在一些经济发达、人口密集、交通便利的重点乡镇设置了派驻乡镇检察室。恩施市19881025在税务局成立了检察室。随后相继成立了供销检察室、烟草检察室、农行检察室以及驻化工厂等检察室,这些都不能称之为真正意义上的乡镇检察室,但检察室从人员配备、机构设置等基本到位,均按照设计之初的职能开展了各自的检察业务。

2、发展(1989-1998年)。1989l2月,为规范和推动检察机关派驻乡镇检察室的建设,高检院颁布了《人民检察院乡()检察室工作条例(试行)》。经过两年多的探索,检察机关派驻乡镇检察室工作取得比较大的成效。检察室对加强检察机关与公安、法院配套办案,联系群众,反映信息,发挥了重要作用。因此,高检院于19934月又颁布了《人民检察院乡()检察室工作条例》,进一步促进了派驻乡镇检察室的发展。但实践中,全国各地不仅大规模地派驻乡镇检察室,同时还建立税务检察室以及各种派驻其他单位甚至企业的检察室,而这些检察室设置的范围过宽、过滥;管理工作薄弱;检察室工作人员专业水平低,不能充分发挥检察职能作用,因此高检院于l9937月下发了整顿检察室的通知,要求除派驻乡镇检察室、税务检察室之外的其它各类检察室予以撤销,但对派驻乡镇检察室的建设仍予以鼓励。通知指出:“重点发展派驻乡镇检察室。……各级检察机关要继续把设置和发展派驻乡镇检察室作为加强基层人民检察院建设的一项重要工作来抓,编制在50人以上的基层检察院,以及有条件的地方,可根据需要多设一些。”全国各地派驻乡镇检察室的建设得到了进一步发展。

3、衰落1998-2007年)。随着乡镇检察室建设中出现的各种问题,在社会上造成了不良影响。从l9982月开始,全国政法机关开展了历时近一年的集中教育整顿活动。此间,各地开始对检察室进行整顿。高检院于1998年发出通知,要求:“对最高人民检察院明令撤销的税务检察室和设置在行政机关、企事业单位的检察室,以及侦查工作点等,尚未撤销或变相存在的,在199871之前必须全部撤销。暂不新设派驻乡镇检察室,对现有派驻乡镇检察室中的非检察机关编制人员,要做好工作,予以清退”。根据高检院的精神,恩施市6个检察室全部撤销。

4、再发展2008年至今)。2008年,海南省率先开展基层检察院派驻乡镇检察室工作,之后,高检院先后下发了《关于贯彻落实<中央政法委关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见>的实施意见》、《20092012年基层人民检察院建设规划》、《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》等一系列文件后,各地检察机关对派出检察室的设置和发展日益重视,有选择地开展部分试点工作,并进行了一些行之有效的探索,派出检察室建设又逐渐走上恢复和完善之路。  

湖北省检察机关乡镇检察室自1987年设置以来,认真履行法律监督职能,加强自身建设,在密切群众联系,受理群众举报、控告和申诉,查处发生在乡镇和农村中的职务犯罪案件,参与社会治安综合治理,保护和促进农村的改革、发展、稳定等方面发挥了积极作用。

    20093月,经恩施市委批准在全市17个乡镇街道办事处设立检察联络室,开展规范化建设试点工作。几年来,规范化建设试点工作进展比较顺利,取得了一定的成效。恩施市乡镇检察联络室工作初步形成了以乡镇检察联络室为主体,与基层派出所、法庭、司法所综治办相互协调,直接服务“三农”的乡镇检察联络室工作模式。恩施市乡镇检察联络室共配备人员34人,其中,属于检察正式在编的检察人员17人,乡镇办人员17人。全部有固定办公场所,有常驻工作人员,市财政每年下拨工作经费10万元。  

二、我市乡镇检察联络室运行中发挥的作用。
  截至目前,恩施市乡镇检察联络室共受理辖区内公民举报、控告和申诉4963人;开展法制宣传52次;收集、发现职务犯罪案件线索36件,协办职务犯罪案件17件,为国家和集体挽回经济损失600余万元;对辖区内缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和暂予监外执行人员的管理教育工作进行监督检查188次;对人民检察院决定不起诉的人员开展帮教活动13次;办理检察长交办的其他事项16件。乡镇检察联络室的重要作用初步显现。

1、立足协查案件 充分发挥了“前哨”作用
  随着城镇化进程的加快,国家惠农资金、土地征用、资源开发项目和基础建设项目的增多,由此产生的土地征用费、补偿款等各项费用,多由农村基层组织人员负责管理发放。受乡村干部文化水平、法律意识以及管理水平等因素的影响,易滋生贪污、挪用等职务犯罪,严重影响农村稳定。
  检察联络室工作开展以来,全力配合反贪局查办了一批农村基层组织人员侵害群众利益的职务犯罪案件,有力地维护了农村地区的经济建设和社会稳定。在维护农村社会稳定中的“前哨”作用充分显现出来。

2、立足犯罪预防 充分发挥“屏障”作用
  一些乡镇检察联络室在办案的同时,结合检察机关查办的案件,采取以案释法的形式开展职务犯罪预防活动,职务犯罪大幅下降,取得了突出的效果;针对发案单位管理上存在的漏洞积极发出检察建议,完善农村管理;对乡镇、农村重大工程项目,如土地开发征用拆迁补偿等,乡镇检察联络室提前介入,全程跟踪监督,提供有效司法保障;结合村干部职务犯罪的特点、规律进行调研,找出问题分析原因,提出防治对策,通过上法制课,推动职务犯罪预防工作,有效地发挥了检察联络室在预防农村职务犯罪中的屏障作用。        3、立足化解社会矛盾 充分发挥窗口作用
  检察联络室通过受理举报、控告、申诉工作,主动走访辖区内行政村,主动与司法所、派出所加强沟通和配合,及时排查发现矛盾纠纷,主动化解矛盾纠纷。同时,通过举办农民群众喜闻乐见的活动,进行普法宣传,增强群众学法、守法、依法办事的观念,提高群众运用法律手段维护自己的合法权益、参与农村各项社会事务的能力。

4、立足服务“三农”,发挥保障作用
  2009年,最高人民检察院下发了《检察机关为社会主义新农村建设服务的意见》。几年的实践证明,检察机关通过严厉打击各种刑事犯罪,为农民创造安居乐业的社会环境;通过查办和预防职务犯罪,为农村创造廉洁高效的政务环境;通过运用法律手段促进经济关系的调节,为农村改革发展创造良好的法治环境;通过化解农村各类矛盾纠纷,为农村创造和谐稳定的生产生活环境。检察联络室从服务大局出发,积极配合当地党委政府,不断在强化社会治安综合治理,服务“三农”发展上下工夫。结合“检察干警进万村”活动,开展法制进校园、结对帮扶活动,及时了解掌握社情民意,帮助协调解决遇到的困难和问题,取得了较好的社会效果。

三、当前检察室运行的法律依据

一是《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》。二是2009年初高检院《关于贯彻落实<中央政法委关于司法体制和工作机制改革若干问题的意见>的实施意见》。三是高检院《2009-2012年基层人民检察院建设规划》,提出:“坚持工作重心下沉。……把检察工作服务科学发展的阵地前移,深入街道、乡镇、社区,面对面倾听和解决人民群众的诉求,……积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设。”四是20101011日,最高人民检察院印发的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》。

四、现阶段检察室运行中存在的问题

1、法律依据欠缺。现有基层司法机构体系中,有关基层人民法庭、公安派出所的设置及其职能的法律依据比较明确,而派出检察联络室的依据就是高检院制定的《人民检察院乡()检察室工作条例》,而人民法院派出法庭和公安机关派出所的法律地位则分别由《人民法院组织法》和《公安派出所组织条例》确定。《人民检察院乡()检察室工作条例》作为高检院颁布的内部文件,其效力不及法律,不能与人民法院组织法和公安派出所组织条例相提并论,导致了派出检察联络室法律地位不明确、工作得不到有力的法律支持及尊重的尴尬。

2、工作职能刚性不足。首先是职权不够刚性。目前,检察联络室工作主要是以服务、宣传、接待、走访、职务犯罪预防为主,刚性内容不是很足。其次是工作职责不够规范。目前检察联络室中大多数在工作开展与预期相差较大,主要原因除定位存在问题,就是制度建设不到位。工作随意性较大,具体怎么做、做什么也没有明确规定,甚至是做或者不做的随意性也很大,缺乏硬性规范。

3、法律监督职能弱化。检察室作为检察院的一个组成部分,其职能定位理应以“强化法律监督,维护公平正义”为主线,以化解社会矛盾为目的,但实践中,由于职能设置的虚化,多数检察联络室主要从事一些法制宣传、参与综合治理、受理信访举报等一些“软任务”,缺少通过办案化解社会矛盾的“硬任务”,工作的主动性和独立性不强。

4、履职能力、手段不足。主要体现在收集、发现职务犯罪线索的能力和手段不够;对公安派出所、法庭的监督能力,主要是通过走访等发现线索,缺少其它的手段,要监督它总要知道它在干什么,那么怎么知道它在干什么,目前具体的监督的方式不明确。

五、关于检察室建设的设想

(一)机构设置及人员配备。调查发现在乡镇经济建设和社会发展中,检察机关在其中提供法律服务,强化法律监督,有效预防职务犯罪,设置乡镇检察室具有十分重要的现实意义。忽视在经济和社会发展中的预防工作,教训将十分深刻,如汶川在重建中忽视了职务犯罪的预防,在短短的几年建设中就有343名干部因职务犯罪被检察机关查处。

根据乡镇办的意见,结合现阶段检察室工作实际,建议:乡镇检察室的机构应为副科级单位,每个检察室设主任一名副主任一名,工作人员2-3名。

(二)职能定位。

1、收集职务犯罪案件线索。利用人民群众的信息优势,及时发现基层组织人员职务犯罪案件线索,特别是涉及土地征用、征地补偿,政府专项资金拨付,优抚、扶贫、移民、救济款物的管理等环节出现的职务犯罪案件线索,以及国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权、失职渎职给农民群众造成重大经济损失和侵犯人权造成严重后果的职务犯罪案件线索,配合反贪和反渎部门进行查处,让最为群众痛恨的农村贪污腐败行为无处可遁。

2、职务犯罪预防职能。赋予检察室职务犯罪预防职能。针对可能滋生犯罪的经济领域,协助政府部门提高对法律政策的把握能力,规范干部的行政行为,协助基层管理组织从制度上遏制腐败,积极推广、完善先进的农村经济管理模式。在刑事犯罪预防工作中,配合地方党委,整合各种资源,督促涉案单位和犯罪易发单位完善管理,从源头上遏制犯罪发生。建立有效而反应迅速的职务犯罪预防网络。

  3、法律监督职能。加强对公安机关和人民法院派出机构执法活动的法律监督。对工作中发现的派出所、法庭执法不公正、不规范问题及时处理和纠正。对公安和人民法院工作人员涉嫌玩忽职守、贪赃枉法的,要依法及时介入调查。

  4、化解社会矛盾维护稳定职能。发挥检察室的“窗口”作用,通过受理举报、控告、申诉工作,主动与司法所、派出所加强沟通和配合,及时排查化解矛盾纠纷。同时要大力开展法制宣传工作。

5、监督并配合社区矫正工作。深入社区矫正组织,配合矫正执行主体确定矫正的重点、制定有效的矫正方案。全面履行法律监督职责,督促对矫正对象的登记分类、教育管理、考核奖惩等制度的落实,接受被矫正对象及其家属的控告,纠正不当的执行行为,维护矫正对象的合法权益。

6、参与民行检察监督职能。检察室可以受理公民对于民事行政裁判不服的申诉,并配合上级民行检察部门对抗诉案件进行必要的调查,收集乡镇人民法庭审判人员涉嫌职务犯罪的线索,维护司法公正。

 

 

作者:向朝敏

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