【内容摘要】行刑双向衔接对维护法律统一实施具有关键作用，其在基层的运行质效直接关乎公平正义的落实落地。E市检察院通过对2023年7月至2025年6月的办案情况进行梳理，发现基层检察院行刑双向衔接存在监督线索获取难、正向衔接单一、反向监督刚性不足等诸多问题，通过检视发现协同机制虚化、标准适用冲突、监督能力不足等共性问题根源，进而从机制重构、标准统合、能力提升三个维度提出对应对策，为基层院实现行刑双向衔接高质效运行提供规范化指引。
【关键词】基层检察院 行刑正向衔接 行刑反向衔接 高质效
党的二十届三中全会报告强调，要“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”。行刑双向衔接是新时代检察机关的一项新使命，是全面贯彻落实新时代检察机关法律监督工作的具体要求，基层检察院作为案件办理的最前沿和第一线，做好行刑双向衔接工作尤为重要。但基层院在行刑双向衔接中仍存在协同不畅、标准不一、监督乏力等结构性矛盾，亟需通过制度化建构与精准化施策，破解实践困局，提升法治实施的“最后一公里”成效。
一、略观：基层检察院行刑双向衔接问题现状
行刑正向衔接聚焦“刑事追诉”，即检察机关主要通过审查逮捕、审查起诉案件开展立案监督、侦查监督，监督公安机关“有案不立”，防止“以罚代刑”。行刑反向衔接侧重“行政追责”，即检察机关主要通过将不起诉案件移送行政机关处理，防止出现“不刑不罚”。H省E市人民检察院2023年7月至2025年6月的行刑双向衔接办案情况实证分析情况如下。
从办案数量看，正反衔接差距较大。2023年7月至2025年6月，E市检察院对于行刑正向衔接案件的监督，案件数量为10件，而办理的行刑反向衔接案件为560件。总体来看，反向衔接属于依程序监督，正向衔接属于依职权监督，暴露出基层院获取监督线索难、行政机关移送线索主动性不足、检察监督地位被动等问题。
从案件类型看，正向衔接案件以生产、销售伪劣商品罪和破坏环境资源罪为主，范围较为单一。反向衔接案件涵盖35种罪名，其中存疑不起诉案件占比为5%，相对不起诉案件占比95%，相对不起诉案件中，危险驾驶罪、非法狩猎罪、交通肇事罪占比较大。危险驾驶罪和交通肇事罪案件中，检察机关提出检察意见要求公安机关给予行政处罚的案件，公安机关对63.2%的案件没有给予行政处罚。暴露出基层院正向衔接单一、反向衔接监督刚性明显不足等问题。
从行政机关种类看，正向衔接中市场监管局、农业农村局、林业局移送案件占比均衡。反向衔接案件公安机关接收检察意见占比达到70.21%。表明公安机关既是正向衔接的核心监督对象，也是反向衔接的主要协作主体，暴露出其他行政单位参与行刑双向衔接的程度不高等问题。
从审结情况看，正向衔接案件均作起诉处理。反向衔接案件提出检察意见的占比48.98%，终结审查的案件占比32.1%，不需要给予被不起诉人行政处罚的案件占比10.2%，有其他应当终结审查的情形的案件占比4%；已过行政处罚时效的案件占比3.9%；移送异地检察机关的案件占比0.82%。不需要给予被不起诉人行政处罚和已过行政处罚时效的案件属于刑事检察部门移送行刑反向衔接案件线索时应当剔除的情形，暴露出检察人员办案水平不高等问题。
二、检视：基层检察院行刑双向衔接困境原因剖析
通过系统分析和审视，不难发现行刑双向衔接诸多问题背后隐藏着协同机制虚化、标准适用冲突、监督能力不足等共性原因。
1.协同机制虚化阻碍衔接顺畅
行刑双向衔接需要行政执法机关和司法机关共同参与，有效的协同机制对于双向衔接至关重要。但基层实践中，协同机制运行不畅。一是衔接流程碎片化。实践中多为“个案触发式”联动，常态化运行落实不到位，未形成制度性合力，如E市公安、检察院、市场监管局等部门建立了联席会议机制，但2024年仅召开联席会议1次，主要是对1件案件进行研究。二是信息共享存在壁垒。基层院与行政机关之间虽然有“两法衔接”平台，但该平台的案件录入权限在行政机关，相关行政执法案件的录入往往由行政机关自行决定，具有不确定性，容易导致案件录入的即时性和覆盖面得不到保证。如E市林业局办理一起非法占用林地案件后，未及时将案件信息录入平台，检察机关3个月后才通过信访线索发现，错失最佳取证时机，影响后续刑事追责。三是责任追究机制空转。对行政机关或公安机关应当立案而不立案或者应当移送而不移送等情形，现行法律法规设置了对应法律责任，但对于行政机关或公安机关不向检察机关通报案件信息等情形，并无相关法律予以规制，同时，也缺乏相应的责任追究机制，导致案件移送积极性不高。
2.标准适用冲突制约衔接效率
行刑衔接的前提是法律标准的统一，但行政违法与刑事犯罪的界限模糊及证据标准差异，导致实践中产生适用困境。一是法律适用未形成共识。如何精准认定违法与犯罪的边界是行刑衔接需要解决的重要问题，部分罪名的行政违法与刑事犯罪构成要件存在交叉，如“情节严重”“造成严重后果”等表述缺乏量化标准，导致行政机关对“罪与非罪”、检察机关对“罚与不罚”的判断容易产生分歧。二是证据移送范围、认定标准和转化过程缺乏细化标准。证据移送是行刑双向衔接的前提及其顺利运行的基础保障。如果证据双向移送制度不明晰，那么行刑双向衔接机制就会逐步被空置化。反向衔接中，因刑事立案标准高于行政立案标准，证据暂无实践争议，但正向衔接中，根据《刑事诉讼法》第54条，行政执法中的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料可以作为刑事诉讼证据使用，但对“等证据材料” 的具体范围实践中仍然存在争议。按照行政案件标准收集的相关证据，可能因程序不规范或不符合刑事诉讼证据标准，使得相关证据不能作为刑事案件定案根据，从而需要重新调查取证，影响办案效率。
3.监督能力不足削弱衔接质效
基层检察院开展行刑双向衔接的监督效果容易受到多重制约，一是案多人少导致监督精力不足，E市检察院每名员额检察官平均年办刑事案件130件，由于办案压力较大，使得检察官更加注重办好审查逮捕、审查起诉案件，而对于正向衔接、反向衔接案件的办理可能“被动开展”。二是业务能力存在短板，行刑双向衔接工作涉及行政执法和刑事司法两个领域，对检察人员的专业能力要求较高。然而，目前基层检察院部分检察人员对行政执法和刑事司法相关法律法规的掌握不够全面，导致正向衔接对行政机关的执法行为监督不够有力，如E市办理的某生产、销售有毒、有害食品罪案，农业农村局以“瘦肉精超标量未达严重标准”对企业作行政处罚，检察机关审查后认为已符合生产、销售有毒、有害食品罪构成要件，双方争议持续1个月才达成移送共识。反向衔接检察意见书笼统、宽泛，一定程度影响工作的质量和效果。三是大数据等工具运用不充分。目前，基层检察院开展行刑双向衔接，主要依托“两法衔接”平台或者在案件办理过程中发现正向监督线索，而对于反向衔接线索，主要是对不起诉案件案件作出不起诉决定后，程序性将相关线索移送办理反向衔接案件部门。
三、探索：提升基层行刑双向衔接工作效率的路径展望
行刑双向衔接是高质效办好每一个案件的重要方面，基层院要落实行刑双向衔接工作要求，提升双向衔接工作效果，笔者认为，应从健全协同机制，统合适用标准，提升监督能力三个方面努力。
（一）健全协同机制，打通信息共享渠道
一是积极争取支持，推动机制实质化运行。依托“府检联动”实现政府统筹协同推进行刑衔接。既在法治框架内优化行刑衔接机制，推动行刑双向衔接机制的标准化、规范化。又通过建立“月通报、季会商”联席机制等机制，推动定期研究行刑双向衔接工作。二是优化完善信息共享平台建设，借鉴侦查协作办公室建设经验，加强与行政机关沟通，探索建立“行政机关录入+检察机关监管”案件信息模式，要求各行政执法机关将数额、次数等涉及行政执法与刑事立案界限的重要信息及时录入行刑衔接平台数据库，检察机关不定期查询开展数据查询和案件录入情况审查及监督，以真正实现案件数据信息互通共享，打通案件信息获取渠道，最终形成“行政违法及时处理、刑事犯罪精准打击”的治理合力。三是建立不履行行刑衔接信息共享职责责任追究机制，强化机制运行刚性。加强与监察机关的沟通协调，对行政执法机关应移未移的案件背后隐藏职务犯罪线索，及时移送监察机关处理，增强行政机关开展正向衔接的主动性；对反向衔接检察意见落实情况强化跟进监督，对未按期回复、未如实回复以及行政处罚明显错误等情形，通过制发检察建议等方式，督促其纠正，确保检察意见落到实处。
（二）统合适用标准，畅通双向衔接路径
依托府检联动、向上级院请示等制度，通过会议纪要或备忘录等方式，对常见具体罪名移送标准有限度的进行量化，不断细化“行政违法”与“刑事犯罪”的界限，对证据移送、转化进行合理细化，坚持确保法律实施的统一性。具体来说，一是坚持原则性与灵活性相统一，在法律框架内细化常见罪名案件移送标准。综合考量天理、国法、人情，将实质法益损失作为移送标准，基于实质刑法观推动行刑正向衔接。既判断该行为是否符合刑法规定的构成要件，更要进一步实质判断其是否具有科处刑罚的必要性和合理性。通过对案件的性质、情节、社会危害程度以及行为人的再犯可能性、预防必要性等因素进行综合考虑，实质审查和审慎考量行政处罚必要性，从而明确“双向衔接”的限度。二是秉持关联性、科学性、准确性原则，规范证据收集、移送和转换流程。根据刑事诉讼法等相关法律规定，明确实物证据经合法性审查可直接转化。建立证据预审查与闭环移送机制，对重大案件进行联合取证，确保源头合规。建立证据转化的监督机制，由检察机关对证据移送、审查、转化的全流程进行监督，对违法转化行为提出纠正意见。
（三）注重能力建设，提升履职监督效能
高素质专业化检察队伍是高质效推动行刑双向衔接工作的基础和保障，必须重视能力建设。一是科学配置办案团队，坚持“老中青”搭配，对现有办案团队重新组建，针对专业性强的领域成立专门的行刑衔接办案组，激发队伍办案活力，提升办案效率，最大限度破解案多人少现实困局。二是加强业务能力建设，通过“检校合作”邀请专家学者授课，组织行政机关与检察机关办案人员开展专题研讨、个案交流等同堂培训活动，提升办案人员行政执法与刑事司法交叉领域专业认识，推动双向衔接案件依法规范办理。三是提升法律监督能力。随着数字检察的深度运用，法律监督模型为检察监督注入了新的活力，基层检察院要充分发挥法律监督模型的效率优势，通过对行刑双向衔接案件开展个案解析、类案比较、要素梳理等，及时发现此类案件的监督要点，积极构建或运用法律监督模型，及时发现更多案件线索，促进双向衔接提质增效。
