——以乡镇人民政府和街道办事处被高频监督为视角
孙梦琦 罗姣
摘要：恩施市地处长江上游清江流域核心区，生态敏感脆弱。恩施市检察院2022年至2025年办理的68件生态环境行政公益诉讼案中，以乡镇街道办为监督对象的案件占比过半，远超县级职能部门。此类案件暴露出权责交叉、责任主体模糊、基层“有限权力与无限责任”失衡等突出问题，其成因涉及法律规范原则性与具体职权脱节、行政体制职责同构下责任下移、检察监督路径依赖等多重因素。为走出乡镇街道办被高频监督的困境，破解基层行政公益诉讼中监督对象权责界定难题，基层检察机关、基层政府与相关职能部门应重塑“责任共担”的协同治理观，在此基础上编制乡镇生态环保权责清单，推行“检察前置协商+阶梯式监督”模式，先监督县级专业部门再追责基层，同时发挥基层检察调研工作实效向党委政府等作专题汇报，推动源头整改。
关键词：基层生态环境保护 行政公益诉讼 乡镇街道办 权责界定 长江大保护
长江大保护战略是国家推动生态文明建设的重要举措，而基层作为生态环境治理的“最后一公里”，其治理成效直接关乎战略实施的成败。恩施市地处长江流域上游清江流域核心区域，且为喀斯特地貌分布地区，境内多有溶洞、暗河发育，生态敏感脆弱，同时作为农业大市，农业面源污染、污水排放、生活垃圾及建筑垃圾堆放等问题成为制约生态保护的突出短板。检察公益诉讼制度作为生态环境治理的重要法治保障，在守护恩施绿水青山、服务长江大保护中发挥着关键作用。
然而，从近四年该院（2022-2025年）行政公益诉讼办案实践来看，却呈现出一个值得深思的现象：乡镇人民政府、街道办事处（以下简称“乡镇街道办”）已成为生态环境保护领域行政公益诉讼案件中最主要的监督对象。数据显示，近四年该院共办理生态环境领域行政公益诉讼案件68件，其中以乡镇街道办为监督对象的案件达38件，占比高达55.9%，远超生态环境、农业农村、住房和城乡建设、城市管理与执法、水利等县级职能部门。上述案件主要涉及农业面源污染、垃圾堆放、大气污染等问题治理，这些生态环境治理难题主要体现为行政监管权责交叉、农村地区多发等特点。
在生态环境行政公益诉讼司法实践中，如何准确认定和厘清乡镇街道办与县级行政主管部门的生态环境保护职责边界，成为基层人民检察院公益诉讼检察监督案件办理中面临的一项突出问题。
恩施市人民检察院近四年办理的生态环境行政公益诉讼案件中，乡镇街道办作为监督对象的占比接近六成。从案件办理依据来看，检察机关将乡镇街道办列为监督对象的主要依据为《环境保护法》第六条第二款“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”这一概括性属地责任条款。
在具体案件中，无论是农业种植产生的化肥农药污染、畜禽养殖粪污直排等农业面源污染问题，还是村庄周边、河道沿岸的生活垃圾堆放，抑或是乡镇工业园区周边的建筑垃圾倾倒问题，检察机关在难以快速厘清具体职能部门时，往往依据该条款将乡镇街道办作为监督对象。例如，2024年恩施市院办理的某街道办事处对某社区生活污水排放怠于履职案中，因生活污水成因复杂、部门权责存在交叉等因素，最终以街道办事处未履行属地监管职责为由制发检察建议。
以2023年该院办理的某村养殖场化粪池坍塌、粪水溢流污染环境案为例，村民肖某开办的养殖场因化粪池坍塌未及时修缮致使养殖粪水溢流污染地区土壤和饮用水水源。检察机关同时向属地乡人民政府（以下简称乡政府）和市农业农村局制发检察建议，发出建议后双方就权责分配产生争议，导致整改工作一度滞后，最终在检察机关多次协调下才达成整改共识。责任主体模糊的案例在近四年办理的案件中占比达35.3%，已成为影响办案效率和整改成效的重要因素。
乡镇街道办在生态环境治理中普遍面临“无限责任与有限权力”的矛盾，陷入“小马拉大车”的被动局面。一方面，依据“属地管理”原则，乡镇街道办需对辖区内所有生态环境问题承担兜底责任，从农业面源污染排查到垃圾日常清运，从河道巡查到污染纠纷调解，均被纳入其职责范围；另一方面，乡镇街道办的治理资源和执法权限却严重不足。
从恩施市乡镇街道办实际情况来看，多数乡镇街道办未设立专门的环保机构，环保工作多由乡镇综合行政执法队或党政办工作人员兼职负责，这些人员普遍缺乏环保专业知识和技能培训，难以处理精准识别农业面源污染成因等专业问题。在执法权限方面，恩施市于2021年4月印发《市人民政府关于印发恩施市街道职权清单和恩施市街道行政执法事项目录的通知》（恩市政发【2021】34号）中已经将诸如对违法排污、垃圾堆放等违法行为的行政处罚权限下放给乡镇街道办，并规定了县级职能部门对上述处罚权限有“监督指导”之权，但是并未规定“监督指导”之权的具体内容，导致生态环境执法权界限不清。
法律规范的不完善是导致权责界定模糊的首要原因，主要体现为原则性规定与具体职权的脱节以及乡镇“负责”的内涵不清两大问题。
一方面，上位法规定的“属地负责”是“目标责任”，而非具体的履职行为规范。《环境保护法》第六条第二款等法律法规虽明确了地方各级人民政府对本行政区域环境质量负责，但未细化乡镇街道办在具体生态环境问题治理中的职责范围、履职标准和操作流程。与之相对，这些法律对生态环境、农业农村、住建等县级职能部门的“行为责任”规定则较为具体，明确了其在行政许可、监督检查、行政处罚等方面的职权。这种“目标责任”与“行为责任”的不对称，导致在公益诉讼监督中，难以依据具体法律条文判断乡镇街道办是否履职到位。
另一方面，法律法规规定“负责”一词，在乡镇层面的内涵缺乏明确解释。在环境保护领域，乡镇街道办的“负责”所包含的具体职责究竟是仅包括日常巡查、发现报告、劝阻调解等辅助性工作，还是涵盖调查取证、执法处罚等实质性工作，法律未作出明确界定。
一是职责同构下的责任下移。县级职能部门通过签订责任状等方式，将本属于自身的专业监管任务大量下移给乡镇街道办，但并未同步下放相应的执法权限、专业设备和经费资源，甚至从生态环境整体立法来看，环境执法权呈现上收至省市级趋势。这种“权责不对等”的责任下移，导致乡镇街道办承担了大量超出其能力范围的工作。
二是基层治理能力的客观限制。恩施市乡镇街道办普遍存在环保专业人员匮乏、硬件设备配备不够、经费保障薄弱等问题。例如某乡镇因经费紧张，无法保障垃圾清运车辆的正常运行，部分偏远村庄并未配备农村垃圾转运设施，甚至存在村民将包括病死猪在内的生产生活垃圾就地焚烧掩埋、投入当地天坑溶洞等情形。
从检察监督实践来看，“属地兜底”的监督惯性和对“不依法履行职责”认定的简化，也是导致乡镇街道办成为高频监督对象的重要原因。一方面，存在“属地兜底”的监督惯性。检察机关在环境保护领域案件中将乡镇街道办作为监督对象，不易引发异议，法律风险较低。这种“路径依赖”式的监督方式，虽规避了检察机关厘清复杂权责关系的工作难度，但存在监督对象选择针对性不强，县级职能部门职责空落的负面影响。
另一方面，对“不依法履行职责”的认定存在简化倾向。部分办案人员未能深入调查分析生态环境问题产生的根源，未充分辨析产生问题的责任划分和现有履职程度，简单依据“属地管理”监督乡镇街道办，甚至对多个可能的责任主体一并监督。这种简化的认定方式，虽在短期内个案上可能推动问题解决，但长期来看可能加剧权责混乱局面。
破解权责界定困境，首先需要重塑治理理念，摒弃“各管一摊”“责任推诿”的传统思维，树立“责任共担、协同共治”的新型治理观。检察公益诉讼的核心目的并非单纯追责，而是通过监督督促行政机关依法履职，最终实现生态环境公益的有效恢复和保护。在长江大保护战略背景下，应充分认识到基层生态环境治理是一项系统工程，需要乡镇街道办与县级职能部门协同配合、形成合力。在理念引导的基础上强化制度保障，推动形成“问题解决”为导向的责任共同体，明确乡镇街道办与县级职能部门在生态环境治理中的互补定位，即乡镇街道办侧重前端排查发现、日常巡查、群众动员等基础性工作，县级职能部门侧重后端专业监管、执法处罚、技术指导等专业性工作。
针对法律规范不完善、权责划分模糊的问题，应推动规则细化，构建“主次分明、行为导向”的权责认定指引体系，为公益诉讼监督提供明确依据。
一是推动制定地方权责清单。建议由人大或市政府牵头，联合编制、司法、检察及生态环境、农业农村、住建等主要职能部门，结合农业面源污染、垃圾堆放等突出生态环境问题，制定《乡镇街道生态环境保护职责清单》。清单应采用“正面列举+负面排除”的方式，清晰界定乡镇街道办与县级职能部门的权责边界。同时，清单应对农业面源污染治理、生活垃圾和建筑垃圾堆放管控等重点领域的权责划分作出具体规定。
二是推行检察建议“行为化”说理。在公益诉讼案件办理中，检察机关制发检察建议时，应摒弃单纯引用《环境保护法》第六条第二款等原则性条款的做法，实行“行为化”说理模式。即具体指出被监督行政机关依法应实施的特定行政行为，明确履职的具体标准、时限和要求，并结合权责清单和法律法规，论证为何该机关是履行该行为的最适格主体。通过“行为化”说理，使被监督机关清晰知晓自身应履行的具体职责，避免因权责理解差异导致整改不力。
为避免多头监督、监督错位等问题，应创新监督机制，建立“检察前置协商与精准监督”的工作模式，提升监督精准性和实效性。
一是建立立案前会商机制。对于涉及多部门职责、权责边界模糊的复杂案件，如跨区域垃圾堆放、复合型农业面源污染等案件，检察机关在立案前应启动会商机制，邀请相关县级职能部门、乡镇街道办召开会商会议，明确主要监督对象和协同监督对象，避免“一刀切”的多头立案。另外，立案前检察机关在联合相关行政机关完成会商后，也应依托并深化“府检联动”机制，在案件办理全过程建立常态化反馈渠道，联动各方就案件办理成效、跨部门履职衔接难题等开展交流分析，避免程式化、部门化单向联动。
二是实施“阶梯式”监督策略。首先，应避免“检察权”过多侵入“行政权”，以对生态环境损害赔偿诉讼的监督支持为第一顺位，以提起行政公益诉讼为第二顺位，充分发挥生态环境保护领域行政机关的首次判断权和自由裁量权，发挥行政机关专业效能。
其次，在确定行政机关违法行政或者不作为决定启动行政公益诉讼立案监督，也应该把握针对行政机关的监督顺序。根据乡镇街道办与县级职能部门的权责定位，推行“先专业、后属地”的阶梯式监督策略。首先监督对应的县级专业职能部门；若县级职能部门履职到位，但因执行需要乡镇街道办配合，而乡镇街道办未履行配合职责的，再对乡镇街道办开展监督。
三是发挥基层检察调研工作实效。对于办案中发现的普遍性、制度性的权责不清问题，检察机关应跳出个案监督思维，对类案开展专题调研，并就研究结论向党委、政府、人大、政协作专题报告，提出优化权责配置、完善制度机制的具体建议，推动从源头上解决问题。
结语
乡镇街道办在生态环境行政公益诉讼中的“被高频监督”现象，是基层环境治理体系权责配置有待优化的集中反映，源于法律规范的结构性冲突、行政体制的职责同构与能力落差以及检察监督的路径依赖等多重因素。
